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程永波委員：以系統性可行性推動新一輪財稅體制改革         2024年03月06日11:10

核心觀點：

新一輪財稅體制改革應當按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅持系統思維，明確改革目標，著眼于改革的關聯性、系統性和可行性，關注解決當前問題與關注長遠發展之間的協同聯動關系。

程永波

2023年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。3月5日，國務院總理李強向十四屆全國人大二次會議作政府工作報告時再次對這一改革作出部署。這是一個重要信號，體現了黨中央全面深化改革、破除現實弊病、謀求未來發展，推動實現中國式現代化，夯實中華民族偉大復興經濟基礎的信心和決心。

我國財稅體制改革的歷史脈絡與邏輯演進

改革開放以來，我國主要進行了兩次重大財稅體制改革，一次是上世紀80年代以“分灶吃飯”和“財政包干”為主要特征的改革，另一次是1994年的分稅制改革，兩次改革的背后均有深刻的經濟與現實邏輯。

首先是上世紀80年代的財稅體制改革，當時正值改革開放初期，一個主要任務是改變以往僵化的計劃經濟體制，釋放經濟活力，而與計劃經濟相伴的統收統支、中央地方財政大一統的財稅體制成為改革的重要突破口。1980年，我國開始進行政府間收支劃分改革，自此，國家開始下放財權，初步劃分了中央和地方的收入和支出責任，實行“分灶吃飯”的財政體制。這項改革在上世紀80年代后期進一步發展成了“財政包干制”，在完成了上解中央的部分后，剩余的財政收入留給地方，這極大提高了地方政府的積極性，促進了經濟增長。然而，這一財稅體制也出現了嚴重的負面效應，一是過度強化了地方政府的利益，形成了嚴重的地方保護主義；二是地方政府預算外資金不斷膨脹。最終導致“兩個比重”不斷降低，即中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比重越來越低，全國財政預算總收入占GDP的比重越來越低。在此情形下，1994年我國實施了分稅制改革，主要包括三方面內容：一是明確了中央與地方的收入劃分，將收入從按企業隸屬關系劃分改為按稅種劃分，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅；二是明確了中央與地方的事權與支出責任；三是建立了轉移支付制度調節地方財力不足的困境。分稅制改革取得了矚目成就，具有里程碑式意義，扭轉了“兩個比重”不斷下滑的嚴峻形勢，極大提高了中央政府的經濟調控能力、應對危機能力和推進重大改革能力。同時，財政收入從按企業隸屬關系到按稅種劃分打破了地方保護主義，促進了我國社會主義市場經濟的發展，有力推動了經濟高速增長。但是受當時客觀條件所限，分稅制改革仍存在部分問題，至今也沒有完善解決，如對中央和地方事權與支出責任劃分不清晰、地方政府財力保障不完善以及省以下財稅體制改革仍有待推進等，已不適應推進中國式現代化的要求，新發展階段需要進行新一輪財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革的時代背景和中心任務

當前，中國面臨深刻復雜變化的國內外發展環境。從國際看，世界處于百年未有之大變局，政治多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化正在深刻塑造著世界政治經濟格局，產業鏈、價值鏈、創新鏈正在全球范圍內加速重組，新一輪科技革命和產業變革正在加速改變人類的生產方式和生活方式，外部發展環境的不穩定性和不確定性增加，對我國經濟發展將產生較大沖擊。

從國內看，我國已全面建成小康社會，順利實現第一個百年奮斗目標，正在進入全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新階段，推動中國式現代化和高質量發展已成為新的共識和行動方向，黨的二十大報告也明確提出要“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。但現行財稅體制在平衡經濟社會目標的實現與財政運行等方面略顯乏力，特別是隨著經濟進入新常態，財政持續承壓。一方面，一般公共預算收入呈現走弱趨勢。2023年，財政部公布的14項主要稅收收入項目中，僅5項為增長，其余9項均出現不同程度的下滑。其中，第二大稅種企業所得稅同比下降5.9%，第三大稅種國內消費稅同比下降3.5%、第四大稅種個人所得稅同比下降1%。另外，非稅收入35655億元，同比下降3.7%。另一方面，一般公共預算支出不斷承壓。2023年，財政部公布的10項主要支出科目顯示，除衛生健康支出外，其他9項均出現不同程度的上升。其中，社會保障和就業、教育等民生支出分別增長8.9%和4.5%。此外，政府性基金預算降幅明顯。2023年，全國政府性基金預算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，國有土地使用權出讓收入約5.8萬億元，在上年同比下降23.3%的情況下，同比再度下降13.2%。

在當前財政收支如此“緊平衡”的狀態下，為推動我國經濟高質量發展，實現中國式現代化，亟須謀劃新一輪財稅體制改革。在筆者看來，新一輪財稅體制改革的中心任務是通過體制機制改革，重塑激勵約束制度，推動財政進入更可持續的運行空間，更好地服務于中國式現代化建設。

新一輪財稅體制改革的方向前瞻與制度設計

財稅體制改革涉及各級政府和各個領域，可謂“牽一發而動全身”。新一輪財稅體制改革應當在充分總結歷次改革成就和經驗的基礎上，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，通過加強謀劃和頂層設計，按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅持系統思維，明確改革目標，著眼于改革的關聯性、系統性和可行性，關注解決當前問題與關注長遠發展之間的協同聯動關系。

第一，完善實現全體人民共同富裕目標的財稅收支制度。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。財稅體制改革要始終堅持人民主體地位，推動財稅體制改革成果更多更公平惠及全體人民。一是加大民生支出，增強民生福祉，補齊民生領域短板，將實現廣大人民群眾的利益作為財政工作的出發點和落腳點，財政資源的配置應把滿足全體人民對美好生活的向往擺在更加重要的位置，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。二是加強稅收的調控功能，在初次分配領域發揮稅收制度營造高效與創新的市場資源配置環境的功能，在再分配領域優化稅收制度在不同要素報酬之間的汲取能力，在三次分配領域增強稅收制度對于高收入群體的社會責任引領。三是推動健全多層次社會保障制度，逐步建立起以社會保險為主體層、以社會救助為兜底層、以社會福利為擴展層、以慈善捐助和優撫安置為輔助層的多層次社會保障體系，努力滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求。

第二，完善加快經濟發展方式綠色轉型的財稅收支制度。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。財稅體制改革要在能源結構調整優化、生態環保投入、推動生產生活方式綠色化等方面發揮更大作用。一是構建綠色財政預算支出制度，繼續完善預算支出編制中環保科目管理、明確各級政府的環保支出責任、加強對環保投入資金的管理、建立環保支出績效評價制度。二是構建綠色政府采購制度，頒布綠色采購標準、完善政府綠色采購法規，建立綠色采購激勵機制、制定綠色采購計劃、規范政府綠色采購程序。三是構建綠色稅收制度，研究支持碳減排、實現“雙碳”目標的稅收政策，在節能環保、新能源、生態建設等相關領域實施有效的稅收優惠政策，引導企業加快綠色發展轉型。

第三，完善引導全國統一大市場加快形成的財政分權制度。中國式現代化是社會主義市場經濟體制更為完善的現代化。加快建設全國統一大市場是暢通國內大循環、推動構建新發展格局的必然要求。加快建設全國統一大市場不僅需要厘清政府與市場的邊界，還需要合理劃分政府間的財權和支出責任。只有建立權責清晰、財力協調的政府間財政關系才能減少財政收支矛盾，防止市場人為分割和壟斷，為建設全國統一大市場創造公平的財政關系和競爭環境。

（作者系全國政協常委、民革江蘇省委會副主委、民革南京市委會主委、南京財經大學校長）（來源:《 中國經濟時報》）